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La fin du mille-feuille territorial est-elle possible ?

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Par Richard Michel/

   On en parle depuis bien longtemps, mais depuis les souhaits exprimés par le Président de la République lors de sa conférence de presse le 14 janvier dernier, la France va-t-elle pouvoir réformer le paysage de nos territoires et mettre un terme au mille-feuille qui structure actuellement notre espace, et que l’on dit « coûteux et peu efficace » ? Le gouvernement, les élus de la majorité comme ceux de l’opposition sont-ils prêts à cette grande réforme où le nombre des régions pourrait diminuer, où l’avenir des départements serait redéfini, et où on organiserait de grandes métropoles ? L’enjeu est de taille. Dubitatifs, les Français observent les décisions qui sont prises.

Le Président de la République, forcé sans doute par les nécessités d’opérer des économies drastiques dans les dépenses publiques pour délivrer de certaines charges sociales les entreprises, et cela afin de relancer l’économie du pays et l’emploi, a dit clairement qu’il fallait réformer l’actuelle organisation de nos territoires. Selon lui, il est grand temps d’en finir avec « les enchevêtrements, les doublons de compétences. » Facile à dire, mais est-ce aussi simple à faire ?

Pour répondre à cette question, on doit partir du constat général que bien des rapports de la Cour des Comptes ont édifié, et où l’on mesure l’urgence de réformer notre pays qui, depuis une dizaine d’années, « décroche ». Pour ne prendre qu’un exemple, il est grand temps que l’Etat et que toutes les collectivités territoriales se penchent sur les raisons du recul historique de notre industrie. Certes, la crise financière de 2008 n’a pas arrangé la situation. Mais le mal est plus profond.

Notre économie souffre de plusieurs défauts. Certains actionnaires, soucieux d’entrer avant tout dans les jeux obscurs et faciles de la spéculation financière, n’ont pas investi dans l’innovation, et ont ainsi affaibli la capacité de leurs entreprises à conquérir de nouveaux marchés. Dans l’émission «  Mots croisés », l’ancien vice-président du MEDEF en charge de l’exportation, Jean-Claude Volot l’a lui-même récemment reconnu en critiquant tous ceux qui ont préféré « capitaliser » et « désendetter » leur entreprise. Au mieux, ils ont fait du surplace, au pire ils ont mis la clef sous la porte ou opéré des plans sociaux. Faut-il rappeler qu’en 2013, le pays a été frappé par 736 plans sociaux ?

Selon Vincent Héquet, économiste à l’Insee, la part des emplois dans la sphère productive est passée de 8% à 35% : « Pour la seule industrie, la part de ces emplois est tombée en 34 ans de 28,4% à 13,2% » conclut-il. Et même, si ces derniers mois, notre production industrielle a repris quelques couleurs, «  la situation de l’industrie française est mitigée, entre contraction et stagnation » fait observer Hélène Baudchon, économiste chez BNP. Ce sont 2,5 millions d’emplois qui ont été ainsi détruits. Et le fait que d’autres observateurs aient noté que pendant la crise de 2008, la production industrielle du pays a enregistré un recul cumulé de 18% aurait dû nous alarmer davantage et inviter les gouvernants d’alors à agir.

Bref, comme on peut le constater, la question de la fin du mille-feuille territorial n’est pas seulement un problème de cohérence administratif, mais c’est avant tout un problème de rationalité économique, une nécessité de revitaliser les bassins d’emploi, l’adaptation de nos territoires aux grands éléments de la mondialisation qui font que notre pays doit demeurer la cinquième grande puissance du monde.

Quelles réformes faire ?

La France a été pionnière en matière de décentralisation et d’autonomie des territoires. Sans remonter à la loi du 5 avril 1884 qui institua une clause de compétence générale aux communes, et sans s’attarder sur les autres grandes lois de décentralisation, le pays a été à la fois exemplaire, mais il a été aussi pas toujours courageux et rationnel.

En effet, ce n’est pas un débat subalterne qui s’ouvre. Jean-Pierre Raffarin, l’ancien Premier ministre qui, aujourd’hui partage «  le diagnostic » de François Hollande et préconise une réorganisation des régions entre 10 et 15 entités, a subi un échec quand il a tenté d’imposer sa loi sur la décentralisation. De même, il faut rappeler que les propositions du Comité Balladur en 2009 sont demeurées lettre morte. Ne faut-il pas se souvenir que, lui aussi, avait proposé le passage à 15 régions ? L’ancien Premier ministre avait même redessiné le paysage régional en stipulant  de démanteler par exemple la Picardie, en faisant passer le département de l’Aisne dans la région Champagne-Ardennes, l’Oise en Ile de France et la Somme dans la région Nord-Pas-de-Calais. Il avait même envisagé que l’Auvergne intègre la région Rhône-Alpes et que la Bourgogne fusionne avec la Franche-Comté.

La gauche peut-elle réussir là où la droite a échoué ?

Un mois avant les annonces de Manuel Valls, déjà, Thierry Mandon (le porte-parole du groupe des députés socialistes) n’avait pas hésité à dire que la bonne perspective serait la configuration du territoire national en15 régions. Cette option ancrerait, selon lui, « une dynamique territoriale efficace et moins coûteuse ». Il précise même qu’il rejette l’idée d’un paysage régional de 8 à 10 régions car ce serait « un piège » qui conduirait à consolider les départements.

Mais on voit poindre, d’ores et déjà, des hésitations, voire des résistances. Marylise Lebranchu, ministre de la Réforme de l’Etat, de la Décentralisation et de la Fonction publique, a réagi promptement à la proposition de Thierry Mandon : « On ne peut pas y aller à la hache. Si on y va ainsi, vous risquez de perdre en efficacité pendant un ou deux ans », a fait remarquer Marylise Lebranchu.

Personne ne songe à y aller vraiment à la hache, mais faudra-t-il, pour aller de l’avant, proposer, comme l’avait suggéré Bernard Cazeneuve, à l’époque Ministre du Budget, de mettre en place un bonus malus ? En clair, plus de dotations pour les partisans de la réforme, et moins de dotations pour les récalcitrants ?

N’est-il pas préférable d’organiser au plus vite un débat sur la seule question qui vaille : savoir si la taille actuelle des régions correspond aux critères qui permettront à celles-ci de revitaliser les bassins d’emplois et d’envisager d’entrer dans la compétitivité internationale, et d’harmoniser le pilotage inhérent à une telle politique avec les 13 métropoles que la loi de décembre 2013 a voté ?

Un débat incontournable

Ce débat est incontournable : réduire le nombre de régions en recherchant la taille et les ressorts économiques aptes à redonner de la puissance à chacune des entités régionales, en songeant à une harmonie dynamique avec les métropoles, permettrait de revitaliser nos territoires vers une économie plus alerte et plus créatrice de valeurs et d’emplois. Ainsi, Bernard Cazeneuve, aujourd’hui Ministre de l’intérieur et élu de Normandie, a-t’il tort d’estimer qu’il serait judicieux de fusionner la Haute et la Basse Normandie ? « Si, demain, les élus de Normandie décident de fusionner la Haute et la Basse Normandie, nous ferons des économies de fonctionnement et nous aurons une région plus forte qui pèsera davantage dans l’Union Européenne » ?

Les élus de la région Rhône-Alpes, de la majorité comme de l’opposition n’ont pas attendu. Le 1er janvier 2014 naissait la Métropole lyonnaise. Une Métropole forte de 58 communes, de 1,3 million d’habitants, d’un budget de 3 milliards d’Euros , de 77% des entreprises du département du Rhône. Dès octobre 2010, deux grands élus, deux sénateurs, Michel Mercier et Gérard Colomb, se sont emparés de la philosophie de l’Association des Communautés Urbaines de France : « Plus d’autonomie pour plus de responsabilités, une réelle adaptation aux contextes locaux et une véritable co-construction des politiques publiques avec l’Etat et entre échelons territoriaux ».

Michel Mercier, le Président du Conseil Général du Rhône, ancien ministre, sénateur et maire de Thizy-Les-Bourgs et Gérard Colomb, maire de Lyon, sénateur et président du Grand Lyon ont considéré que la situation était mûre pour installer la Métropole : « J’ai été d’accord immédiatement avec Gérard Colomb car la Métropole existait de fait. Au niveau de l’économie, de la recherche, de la culture, des infrastructures, tout était déjà en place. La question majeure était de structurer cette puissance et de la piloter. Il fallait que le département se retire. Cette mise en place est aussi exemplaire car elle est le fruit de discussions franches et responsables entre les élus de base » fait observer Michel Mercier.

Ces deux grands élus de la région lyonnaise sont-ils, à cet égard, exemplaires et avant-gardistes ? Certains le conçoivent, mais d’autres sont plus prudents. Ainsi, Jean-Jack Queyranne, le président du Conseil régional Rhône-Alpes  a toujours craint que la décentralisation introduise « une concurrence » entre les régions et les Métropoles. « Ce serait suicidaire pour le développement économique » a-t-il déjà dit. Pour lui, «  à l’heure des économies en réseaux », l’émergence de Métropoles est « une mauvaise orientation ». Il estime même que la création de Métropoles est « la dernière ruse du pouvoir central »  qui applique ainsi le principe « diviser pour régner ». Michel Mercier s’oppose à une telle vision : « En quoi c’est une ruse du pouvoir central quand cette Métropole est le choix des élus de base de plus de 58 communes ? Avançons et considérons que la république peut s’appuyer sur la diversité des territoires, à la condition que ceux-ci soient bien définis et efficaces. »

Fabienne Lévy, conseillère régionale de l’opposition et élue du Parti Radical au Grand Lyon va dans le même sens : elle conçoit la Métropole comme un outil qui va dynamiser avant tout les communes sans marginaliser le Conseil régional qui reste « chef de file du développement économique » de la région : « La Métropole est une collectivité locale à part entière. Elle exercera sur son territoire les compétences actuelles de la Communauté urbaine et du Conseil Général. En cela, on dit souvent qu’elle relie l’humain et l’urbain. La Métropole est aussi un changement pour les habitants et les entreprises : un seul interlocuteur, la possibilité d’unir la politique d’insertion sociale et la politique de développement économique, notamment tout en travaillant avec la Région qui demeure chef de file ».

Comme on peut le constater, même si certains élus sont conscients qu’il faut s’attaquer au mille-feuille territorial pour rendre nos territoires plus efficaces et moins coûteux, des résistances se font jour. Les raisons de celles-ci sont de deux ordres. Tout d’abord, certains élus de la majorité comme de l’opposition défendent leurs prérogatives, c’est-à-dire aussi leur pouvoir, donc leur existence. Ensuite, l’Etat central comme les élus locaux n’ayant pas toujours fait l’effort de bien évaluer les responsabilités de chacun et n’ayant pas toujours fait l’effort de définir rationnellement les missions respectives de chaque institution, on hésite sur les réformes à faire, et certains préfèrent le statut quo.

En l’espèce, il est urgent par exemple qu’un débat ait lieu sur les effets de la loi Fillon de 2007. En effet, la réforme Générale des politiques Publiques (RGPP)  a-t-elle été efficace ? A-t-on réduit sérieusement et efficacement la dépense publique tout en améliorant les politiques publiques ? Parallèlement, n’est-il pas utile et urgent d’évaluer si la loi de programmation du 18 janvier 2005 sur la cohésion sociale, loi chargée de stimuler le soutien aux entreprises de plus de 1000 salariés en difficulté a été efficace ?

Une étude coordonnée par l’IRES, la DATAR et de la DGEFP, a analysé les 383 conventions de revitalisation concernant différents secteurs en grande difficulté, et mises en place en 2008-2009. Cette étude a examiné la conduite des opérations par les multiples opérateurs : élus locaux, départementaux, régionaux, services publics de l’Etat et des collectivités territoriales, chambres de commerce et d’industrie…

La réforme de nos territoires est-elle possible ?

Elle est non seulement possible, mais elle est indispensable. La France a des atouts considérables, mais depuis une vingtaine d’années elle décline dans certains secteurs économiques et dans la formation professionnelle.

Confronté à la mondialisation de l’économie, à l’essor des nouvelles technologies, à l’accélération des temps politiques, économiques, financiers et médiatiques, les élus de notre pays, à tous les échelons des structures du territoire national, ont le devoir de repenser l’organisation de celui-ci.

Cette réorganisation doit être repensée en fonction des atouts et des faiblesses de chaque entité. Etablir un diagnostic des territoires est dès lors une obligation politique. Il revient ensuite aux élus d’identifier les projets les plus attractifs aptes à valoriser les bassins d’emploi, ce qui implique de concevoir une politique de développement durable.

Dans cette perspective, tout le monde devrait se pencher sur le travail du Commissariat Général à la Stratégie et à la Prospective, présidé par l’économiste Jean Pisani-Ferry. Chargé par le gouvernement de penser « La France dans dix ans », la note de synthèse adressée au Premier ministre est claire : elle centre l’effort de prospective et de définition des enjeux vers quatre objectifs : quel dynamisme productif adopter, quel est le modèle social idéal, comment et avec quels moyens assurer un développement durable, et enfin quelle est la meilleure gouvernance pour mener à bien le pays sur la voie du changement ?

N’est-ce pas là la plate-forme qui peut structurer un débat sérieux et fécond pour imaginer l’organisation de nos territoires ?

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