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Le nécessaire développement des Outre-mer : Réfléchir à une stratégie

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L’économie des outre-mer reste depuis toujours sous perfusion grâce aux aides de l’ Etat et de l’Union Européenne. La métropole restant d’ailleurs omniprésente dans les échanges commerciaux avec ces territoires. à cela s’ajoute un chômage important et des difficultés sociales parfois difficiles à gérer. D’où l’importance de soutenir et favoriser le développement économique au-delà des secteurs traditionnels que sont le tourisme, le bâtiment, ou encore l’agriculture…

 Dans ses différents environnements régionaux, la France d’outre-mer jouit d’une relative prospérité. Jean-Christophe Gay, dans « L’outre-mer français en mouvement », rappelle que ces collectivités apparaissent à leurs voisins comme des « espaces opulents ». L’ampleur des flux financiers venant de métropole fait de chaque entité ultramarine un véritable îlot de richesse au sein d’un environnement relativement pauvre avec lequel chacune d’entre elles entretient des relations ténues.

Qu’il s’agisse du PIB par habitant, de l’indice de développement humain (IDH) ou de l’espérance de vie à la naissance, la France d’outre-mer contraste avec les Etats voisins.
L’opulence de l’outre-mer par rapport à ses voisins ne va pas sans poser des problèmes d’immigration, tout particulièrement à Mayotte, en Guyane et à Saint-Martin. Mais cette prospérité est largement due aux très importantes aides dont l’outre-mer bénéficie.

Une économie sous perfusion

La prospérité apparente est largement factice, car elle repose presque entièrement sur les transferts de l’Etat et de l’Union européenne sous forme d’aides diverses, de prestations sociales ou de salaires artificiellement élevés.  Pris dans le cercle vicieux de l’assistanat, l’Etat ne peut qu’augmenter ses transferts vers l’outre-mer et accorder de nouveaux dégrèvements fiscaux pour apaiser le climat social et donner l’illusion que les affaires continuent de tourner.

Soumises à un ensemble de contraintes naturelles et historiques, ces économies ultramarines sont aujourd’hui en crise, malgré la mise en oeuvre d’outils d’intervention spécifiques. Dans un rapport de la Commission des finances de l’Assemblée nationale sur le projet de loi pour le développement économique des outre-mer » (avril 2009), le député Gaël Yanno  rappelait notamment la situation de dépendance économique et les difficultés sociales auxquelles ces territoires sont confrontées.

La faiblesse du taux de couverture des importations par les exportations participe du déséquilibre des échanges. Le développement de la production locale constitue donc une priorité pour les pouvoirs publics.

Ces handicaps géographiques ou climatiques génèrent des coûts d’exploitation plus lourds que ceux des pays voisins et une compétitivité faible, y compris dans des secteurs où les outre-mer disposent de réels savoir-faire. C’est pourquoi la stratégie économique à l’égard de ces collectivités a longtemps été fondée sur la seule compensation des handicaps liés à la distance et à l’insularité. Cette logique n’a cependant pas suffi à faire émerger des secteurs à forte valeur ajoutée dans les outre-mer.

La métropole omniprésente dans les échanges commerciaux

Malgré la distance, la majorité des échanges commerciaux des collectivités territoriales d’outre-mer se fait aujourd’hui encore avec la métropole : celle-ci représente, par exemple, 50 % à 60 % des échanges extérieurs des départements d’outre-mer. La faiblesse du taux de couverture des importations par les exportations participe du déséquilibre des échanges. Le développement de la production locale constitue donc une priorité pour les pouvoirs publics.

Sur le plan de la stricte rationalité économique, l’éloignement de ces économies insulaires aurait dû inciter à produire sur place plutôt qu’à importer. En pratique, l’étroitesse des marchés locaux a des effets contradictoires : elle peut, soit favoriser certaines entreprises par le biais du développement d’une clientèle captive, soit handicaper celles-ci compte tenu du manque de débouchés.

Seul Le Centre spatial guyanais, installé dans les années 1960 à Kourou, constitue un pôle de haute technologie dans ce département d’Amérique.

Un nombre réduit de secteurs économiques

Les économies ultra-marines reposent, dans la plupart des collectivités territoriales, sur un nombre réduit de secteurs économiques :

  • l’agriculture demeure incontournable, notamment dans les départements d’outre-mer, et se caractérise par une grande spécialisation des productions ;
  • le tourisme représente une source déterminante d’activités dans les Antilles et il s’est largement développé à la Réunion (en dépit de la chute de la fréquentation consécutive à l’épidémie de chikungunya), en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie ;
  • enfin, le secteur du bâtiment soutient par son dynamisme la croissance des outre-mer et a profité de la mise en place de dispositifs de défiscalisation.

En complément, il faut rappeler le poids prépondérant de secteurs économiques spécifiques comme le nickel en Nouvelle-Calédonie ou l’industrie spatiale en Guyane.

Le potentiel économique de l’outre-mer est réel. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : une superficie terrestre de 119 394 km2, une zone économique exclusive de 9 821 231 km2, une population supérieure à 2,65 millions d’habitants en 2013. Et la France d’outre-mer représente 17,8 % du territoire terrestre, 96,7 % de la zone économique exclusive et 4 % de la population de la République française.
Le potentiel économique de l’outre-mer est réel. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : une superficie terrestre
de 119 394 km2, une zone économique exclusive de 9 821 231 km2, une population supérieure à 2,65
millions d’habitants en 2013. Et la France d’outre-mer représente 17,8 % du territoire terrestre, 96,7 % de la zone économique exclusive et 4 % de la population de la République française.

Des difficultés sociales

La persistance de ces déséquilibres économiques a un effet direct sur les conditions de vie de la population des outre-mer.

Le niveau de vie y demeure globalement inférieur à celui de la métropole : les PIB des départements d’outre-mer sont, par exemple, tous inférieurs à 75 % de la moyenne des PIB par habitant de l’Union européenne, (56,8 % pour la Guyane, 60,6 % pour la Réunion, 67,3 % pour la Guadeloupe, 74,9 % pour la Martinique). Cependant, ce niveau de vie est très sensiblement supérieur à celui de leur environnement régional.

Le niveau du chômage, qui se situe à près de trois fois la moyenne nationale, reste très élevé. Le salaire moyen outre-mer est inférieur de près de 10 % pour les emplois les moins qualifiés, qui sont aussi les plus nombreux. À ce phénomène s’ajoutent des proportions plus importantes de chômeurs et de bénéficiaires du RMI. Les comparaisons de prix mettent de surcroît en évidence des décalages importants, parfois jusqu’à 35 %, pour des produits de première nécessité, comme les carburants.

Des financements publics massifs de la métropole et de l’Union européenne

Dans l’Etude sur « L’outre-mer français », Daniel Métayer rappelle « le soutien important que les financements publics apportent aux équipements et aux infrastructures, ainsi que, lorsque c’est possible, aux entreprises et à la formation des hommes »
Selon le degré d’intégration de la collectivité à l’Union européenne, la part des crédits communautaires qui s’ajoute aux crédits nationaux est plus ou moins élevée. Ainsi, pour les DOM, qui sont régions d’objectif 1, les fonds structurels pour la période 2000-2006 s’élèvent à 3,4 milliards d’euros (soit 300 €/habitant/an).
S’y ajoutent, sur la même période, les crédits des contrats de plan Etat/région, qui se montent à 2,3 milliards d’euros (dont une part de l’Etat de 856 millions d’euros). Ces crédits constituent un puissant levier de développement (de l’ordre de 450 €/habitant/an et plus encore en Guyane).

Pour répondre à l’important problème du chômage outre-mer, de nombreuses mesures ont été prises afin d’y baisser le coût du travail. Il existe depuis 1994 un dispositif de baisse des charges sociales, renforcé et modifié à plusieurs reprises.

Les autres collectivités territoriales d’outre-mer, ne bénéficient pas des fonds structurels mais des crédits du fonds européen de développement (FED) à hauteur de 66 millions d’euros sur cinq ans (soit 10 à 20 €/habitant/an). Le soutien y est donc principalement assuré par des contrats de développement nationaux, complétés par des conventions spécifiques pour les collectivités les plus handicapées comme Mayotte ou Wallis-et-Futuna. S’y ajoute, en Polynésie française, au titre de la reconversion de l’économie post-CEP [Centre d’expérimentation du Pacifique, fermé après la fin des essais nucléaires], une dotation globale de développement économique de 150 millions d’euros/an. Ainsi, les chiffres par habitant et par an rejoignent et parfois dépassent ceux des DOM.

La baisse des charges sociales

Pour répondre à l’important problème du chômage outre-mer, de nombreuses mesures ont été prises afin d’y baisser le coût du travail. Il existe depuis 1994 un dispositif de baisse des charges sociales, renforcé et modifié à plusieurs reprises.

L’octroi de mer

L’octroi de mer est une taxe indirecte spécifique aux départements d’outre-mer (DOM), qui remonte au « droit de poids » institué en 1670 sur les produits importés. Il frappe aussi depuis 1992 les produits locaux. Il relève de la compétence des conseils régionaux, qui peuvent en exonérer certaines productions locales ou certaines importations. Impôt protecteur, il apporte un important soutien à l’activité économique dans les DOM : le différentiel de taxation permet de soutenir spécifiquement des secteurs exposés à la concurrence extérieure. Les recettes de l’octroi de mer alimentent principalement les budgets des communes des « droit additionnel à l’octroi de mer » (DAOM). Ressource essentielle pour les quatre DOM, cette imposition représente une part très significative dans les recettes des collectivités territoriales concernées. Le produit total de l’octroi de mer pour les quatre DOM s’élevait en 2003 à 615 millions d’euros et celui du DAOM à 140 millions d’euros.
La loi du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer est intervenue principalement pour transcrire en droit national le dispositif d’exonération de l’octroi de mer résultant de la décision du Conseil de l’Union européenne du 10 février]. Cette dernière a autorisé la France, jusqu’au 1er juillet 2014, à instaurer un régime d’octroi de mer dans les DOM permettant de faire bénéficier une liste de produits locaux d’écarts de taux d’octroi de mer dans la limite, selon les régions et les produits, de 10, 20 ou 30 points de pourcentage. A noter également que la loi de 2004 remplace le DAOM par un octroi de mer régional.

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